高标准农田，如何建？如何用？

今年的政府工作报告指出，惩处违法违规侵占耕地行为，新建高标准农田8000万亩。

去年11月，国务院办公厅发布的《关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》指出，到2020年，全国建成8亿亩集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田；到2022年，建成10亿亩高标准农田，以此稳定保障1万亿斤以上粮食产能；到2035年，通过持续改造提升，全国高标准农田保有量进一步提高，不断夯实国家粮食安全保障基础。建设高标准农田旨在“藏粮于地”，保障粮食高产稳产，让中国人的饭碗里始终装满优质的中国粮。

接受《中国科学报》采访时，专家们对实现目标充满信心。他们认为，高标准农田建设情况如何、如何平衡生态环境与农业生产、如何保障高标准农田的“高标准利用”等问题，仍应受到高度关注。

现状：“8亿亩”目标值得期待

专家们的乐观判断有着“硬核”数据做支撑。

我国从2011年开始创建高标准农田，据农业农村部对外公布数据，2019年全国新增高标准农田8150万亩，累计建成面积达到7.2亿亩左右，且平均每年新增8000万亩。

“今年新建高标准农田8000万亩，就包含在8亿亩的既定目标之中。”中国农科院农业资源与农业区划研究所所长杨鹏告诉《中国科学报》。

那么，高标准农田的建设目标为什么是“8亿亩”“10亿亩”？

“高标准农田是利用多种措施克服现有耕地中限制粮食生产的障碍因子后产生的，其建设面积将与我国粮食综合生产能力、粮食需求、水土保障能力相适应。”杨鹏说，高标准农田建设后耕地质量有普遍提升，亩均粮食生产能力提高约100公斤。

在自然资源部国土整治中心副主任郧文聚看来，关于建设面积，理论上是越多越好，但关键问题在于现有耕地究竟有多大面积（比例）能够满足高标准农田要求。“按照《高标准农田建设通则》（以下简称《通则》），高标准农田能建尽量建。从潜力来看，到2022年全国能满足条件建成高标准农田的确实有10多亿亩。”

郧文聚表示，高标准农田主要来自现有耕地，且在分布上与水土资源条件良好的地方相一致，其建设基础相对成熟。“在质量上，由于过去标准不一，导致各地参差不齐，好在现在有了国家标准（即《通则》），还有一些地区需要‘补课’。”

中国农业大学教授张凤荣也表示，高标准农田主要来自现有耕地。在他看来，高标准农田就是能够满足区域内主要栽培作物高产稳产生长需求、与现代农业生产和经营方式相适应，可持续利用的农田。“但不见得（《通则》）定义中的所有标准都需具备。”

张凤荣告诉《中国科学报》，比如，水浇地和水田一般是旱涝保收的，一般地块较大；再加上“靠天吃饭”但基本“风调雨顺”的旱地，或是将一些旱地再改成水浇地，使其在欠水年份也能够得到灌溉补充水分，这些都可作为高标准农田建设基础。

“值得注意的是，质量很高的耕地，仍需要进一步建设或维护，比如道路、沟渠等农田基本设施。”张凤荣说。

平衡：种粮还是种经济作物？

通常，水土资源条件较好的地区，经济较为发达，同时也最适宜建设高标准农田。

前几年，郧文聚在地方调研中发现，南方一些较为发达城市的高标准农田建设确实与经济发展相冲突了，当地甚至有弃建的念头。在郧文聚的建议下，有些地方最终保留了高标准农田建设用地。

“不建确实很可惜。有的还在满足高标准农田条件的田里种了树。”郧文聚说，“高标准农田不应该只集中在某几个省，应该是每个省每个地方都有，至少市级地区都应该有高标准农田。”

在张凤荣看来，高标准农田应主要分布在诸如黄淮海平原、长三角、珠三角、两湖平原等自然资源禀赋条件好的东部湿润平原区。“但由于建设占用，也包括植树造林，东部地区的耕地越来越少，耕地重心越来越向西北迁移。而且东部地区减少的耕地大多数是高标准农田。”他对此表示担忧。

在他看来，种水果无可厚非，它是人民生活水平提高的标志性食物。“最令人担忧的是种生态林，因为那些林木不再产生食物，而我们人均耕地少。”张凤荣指出。

政府建好高标准农田之后，把农田交到农民手上，种什么则由农民自己来决定。

根据“藏粮于地”的宗旨，“高标准农田主要用于粮食生产，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”杨鹏说，建设高标准农田能够提升粮食综合生产能力，可以使用更少的耕地生产更多的粮食，从而为调整农业生产结构留出空间，总体上提高农民收益。

杨鹏认为，高标准农田不调整农业生产关系和耕地权属，建成后的高标准农田仍由原来业主或农户经营。目前，新型农业经营主体也可申报建设高标准农田，国家将给予适当补助。

“政府应当出台配套措施，引导种粮，比如采取高标准农田种粮补贴形式等。”杨鹏说。

张凤荣也表示，“还是要真正的农民来种，绝大多数农民都会种好地。高标准农田应该回归其自然资源的本质属性。但政府部门要多帮助农民种好地。”

张凤荣强调，原则上，农民种粮或种经济作物都可以，只要是有利于农民增收又不破坏耕地的农业种植结构调整，就应该支持。“但绝不容许在高标准农田上挖塘养鱼。养殖是利用光合作用产物的再转换，而转换过程导致能量损失，使土地遭到破坏。”

郧文聚则认为，考虑种田主体时，既要考虑种粮大户、农业企业、有一定规模的家庭农场，更要考虑小农经济的特殊需要。但更重要的是，高标准农田如何能够管护好、利用好。

他认为，要有专门的资金安排，不要把管护责任推给农民或农村集体组织。农民可以干，但不能搞摊派。“从目前看来，很多地方还做得不够，包括现代农业生产技术条件与农民新型生产方式的结合，都是现存的重要问题。国家应给予更多重视和政策支持。”

他坦承，粮食安全和农民增收的平衡的确难度较大，是一个值得探讨的深层次问题。“这是两个战略目标，一个是国家粮食安全，一个是农民家庭生计，都需要长期规划。高标准农田建设的目标服务于国家粮食安全战略，一刻也不能放松。但事实上，农民并不会因为经济社会发展，而处于一个越来越不利的位置。”

未来：是良田，也是生态建设

在高标准农田建设中，生态友好是一项硬指标。专家们均表示，高标准农田建设，事实上也是生态建设。

“耕地不健康，不可能有健康的粮食，高标准农田一定是生态良田。”郧文聚表示，不可忽视的是，现在仍有土壤重金属污染现象存在。目前，国家相关部委已注意到高标准农田与生态环境的重要性，总体来看，生态状况良好。

张凤荣指出，农田/耕地污染的最大威胁来自于工业化和城市化，要更加严格控制工业生产，特别是矿产能源生产过程对农田的污染。

此外，他建议启动新时代的“中低产田改造”项目。这既能提高质量和产能，也是生态建设，防止进一步退化。但他强调，生态脆弱的土地应该退耕。

杨鹏也建议，积极探索采取绿色生态的方式建设高标准农田，在农田水利建设中主动建设生态护坡等工程设施。

“为保障建设成功，要实行‘项目跟着规划来，规划跟着战略来’的策略。”郧文聚建议，集中力量按标准干、推进一批重大工程、确定一批重点县来推进。

高标准农田为保障国家粮食安全提供坚实基础，建设中的经验教训仍需探索总结。自2018年国务院机构改革调整之后，过去各个部委有关高标准农田建设的相关职责已全部整合到农业农村部，解决了农田建设“五牛下田”的难题。

目前，杨鹏团队正在农业农村部指导下建设“全国农田建设综合监测监管平台”，以期实现农田建设成果“一张图”、农田建设统计“一张表”和农田建设监测评价“一张网”。

“通过这一平台，我们将很好地解决‘高标准农田建在哪里’‘高标准农田建设数量多少’‘高标准农田建设效果如何’的问题。”杨鹏说。